فساد اداری و راهکارهای مقابله با آن

پایگاه خبری سنگ نوشته، یادداشت- به همین دلیل، همواره کسانی که به فکر سلامت نظام‌ اجتماعی بشر و رشد و تکامل آن بوده‌اند، در اندیشه پیش‌گیری و مبارزه با این پدیده شوم اجتماعی افتاده‌اند. پیامبران الهی و اولیای حق، در این میان نقش بسیار برجسته‌ای داشته‌اند. آنان مبارزه با فساد و تباهی و برقراری قسط و عدل در جامعه‌ را سرلوحه برنامه‌های تبلیغی خود قرار داده و در این راه، جان‌نثاری‌های فراوانی از خود نشان داده‌اند.

اشکال فساد اداری

فساد اداری، مظاهر و شکل‌های زیادی دارد که برخی از آنها عمومی و جهانی‌اند و برخی نیز برخاسته از ویژگی‌های اجتماعی و فرهنگی جوامع‌اند و از جامعه‌ای به جامعه دیگر تفاوت می‌کند. پژوهشی که در این زمینه انجام شده، برخی از اشکال و مظاهر اصلی فساد را بر اساس تعدادی از ویژ‌گی‌ها مشخص کرده است .

۱. رشوه (Bribery)

رشوه، وجهی (پول یا اشیای دیگر) است که طی یک رابطه آلوده و فاسد گرفته یا داده می‌شود. نفس گرفتن یا دادن رشوه، تخلف است و باید آن را جوهر فساد دانست. رشوه مبلغ ثابت، درصدی خاص از یک قرارداد، یا هر نوع مساعدت پولی دیگر است که معمولاً به مأمور حکومتی پرداخت می‌شود. واژه‌های مترادف زیادی برای واژه «ارتشا» وجود دارد؛ مانند پورسانت، کمیسیون، پاداش، بخشش، شیرینی، انعام، پول‌ چایی و رایگانی که همگی بیانگر نوعی فساد مرتبط با پول، و مزایایی هستند که به کارکنان شرکت‌های خصوصی، مأموران حکومتی یا سیاستمداران پرداخت می‌شود. اینها پرداختی‌هایی هستند که برای انجام سریع‌تر، راحت‌تر یا مطلوب‌تر کارها و خواسته‌ها در لایه‌های حکومت و نظام بوروکراسی داده یا گرفته می‌شوند.

۲. اختلاس (Embezzlement)

اختلاس، دزدیدن منابع توسط افرادی است که بر این منابع دست دارند؛ و زمانی اتفاق می‌افتد که کارمندان خائن، به سرقت این منابع از کارفرمایان خویش اقدام می‌کنند. این پدیده زمانی بسیار اهمیت پیدا می‌کند که کارمندان بخش عمومی، از نهادهای عمومی‌ای که در آن استخدام شده‌اند و از منابعی که باید در راستای منافع عمومی از آنها استفاده کنند، اقدام به دزدی نمایند.
اختلاس، از نظر صریح قانون، فساد اداری به‌شمار نمی‌آید؛ بلکه در تعریفی گسترده‌تر از فساد می‌گنجد. از نظر قانونی، فساد اداری عبارت است از مبادله بین دو فرد که یکی عامل حکومتی و دیگری شهروند است، در جایی که عامل حکومتی، فراتر از محدودیت‌های قانونی و مقرراتی می‌رود تا منفعت شخصی خودش را در شکل رشوه تأمین کند؛ اما اختلاس، دزدی قلمداد می‌شود؛ زیرا در آن، طرفِ شهروند وجود ندارد. وقتی اختلاس صورت می‌گیرد، منافع عمومی به ‌خطر می‌افتد؛ اما هیچ دارایی شخصی سرقت نمی‌شود و شهروندان، از حقوق قانونی برای محاکمه برخوردار نیستند.

۳. کلاهبرداری (Fraud)

کلاهبرداری جرمی اقتصادی است که دربردارنده برخی از انواع حیله‌گری، خدعه و فریب است. کلاهبرداری، دستکاری یا تحریف اطلاعات، واقعیت‌ها و تخصص توسط مأموران بخش عمومی است که واسطه بین سیاستمداران و شهروندان‌اند و به‌دنبال کسب منافع شخصی می‌باشند. این پدیده زمانی اتفاق می‌افتد که یک مأمور بخش عمومی (عامل) که مسئول انجام دستورها و وظایف محوله از جانب مافوقش است، جریان اطلاعات را به سمت منفعت شخصی خودش دستکاری می‌کند.کلاهبرداری، واژه‌ای حقوقی و عام است که پدیده‌‌هایی بیشتر از رشوه و اختلاس را تحت پوشش قرار می‌دهد؛ مثلاً وقتی عاملان و نمایندگان دولتی درگیر شبکه‌های تجاری غیرقانونی می‌شوند، جعل اسناد می‌کنند، درگیر قاچاق می‌شوند و وارد دیگر جرم‌های اقتصادی سازمان‌یافته می‌گردند، همگی مصداق کلاهبرداری قرار می‌گیرند

۴. اخاذی یا باج‌گیری

باج‌گیری عبارت است از به‌دست آوردن پول و اشیای دیگر با استفاده از اجبار، خشونت یا تهدید به استفاده از قدرت. هرجا که پول به‌صورت خشونت‌آمیز به‌دست آید، باج‌گیری و اخاذی صورت گرفته است و برای کسی که قدرت انجام آن را دارد، معامله فاسدی به‌شمار می‌آید.
چنین فعالیت‌های فاسدی، ممکن است به‌صورت‌های گوناگون واقع شود؛ یکی اینکه به‌صورت باج‌گیری از پایین باشد. این نوع باج‌گیری زمانی است که نیروهای غیردولتی برای به‌دست آوردن امتیازات شغلی، نپرداختن مالیات، و آزادی از مجازات‌های قضایی قادر به اعمال نفوذ بین اعضای دولت و سازمان‌های حکومتی از طریق تهدید، ترساندن و ترور باشند. گاهی ممکن است باج‌گیری از بالا صورت بگیرد؛ جایی که دولت، خود بزرگ‌ترین مافیاست. این مسئله زمانی اتفاق می‌افتد که برای مثال، دولت و به‌طور خاص، سرویس‌های امنیتی و گروه‌های شبه‌نظامی آن، از افراد، گروه‌ها و صاحبان کسب و کار پول دریافت کنند. به‌علاوه، کارمندان ادارات مختلف ممکن است از شهروندانی که به‌عنوان ارباب رجوع، مشتری، مریض یا دانش‌آموز مدرسه به دولت مراجعه می‌کنند، زیرمیزی‌ها و هدایایی را اخذ کنند. این اقدام‌ها ممکن است به اشکال غیررسمی مالیات، تعبیر و تفسیر شوند.

۵. پارتی‌بازی

پارتی‌بازی به‌عنوان آخرین شکل فساد، نوعی از سوء‌استفاده از قدرت است که در فرایند خصوصی‌سازی و توزیع جانب‌دارانه منابع دولتی، بدون توجه به اینکه این منابع در محل اول چگونه جمع‌آوری شده‌اند، به‌کار می‌رود. پارتی‌بازی، تمایل طبیعی انسان به جانب‌داری از دوستان، خویشاوندان و دیگر افراد نزدیک و مورد اعتماد است. این پدیده، تا جایی‌که توزیع فساد آمیز منابع را به نمایش می‌گذارد، رابطه‌ای ‌نزدیک با فساد اداری دارد. به‌عبارت دیگر، پارتی‌بازی روی دیگر سکه فساد اداری است که به انباشت منابع می‌انجامد.مأمورین حکومتی و سیاستمدارانی که به منابع دولتی و قدرت تصمیم‌گیری درخصوص توزیع این منابع دسترسی دارند، تمایل شدید به پارتی‌بازی دارند تا امتیازاتی را به افرادی خاص ببخشند. در بسیاری از کشورهای استبدادی و نیمه‌دموکراتیک، پارتی‌بازی یکی از مکانیسم‌های سیاسی اساسی به‌شمار می‌آید. در بسیاری از نظام‌های غیردموکراتیک، رئیس‌جمهور از حقوق اساسی جهت نصب مقام‌های رده‌بالای نظام برخوردار است. این حق قانونی و عرفی، به‌صورتی گسترده‌ زمینه را برای پارتی‌بازی فراهم می‌سازد.

۶. خویشاوندسالاری

خویشاوندسالاری شکل ویژه‌ای از پارتی‌بازی است که طی آن، مدیر یک اداره اقوام و اعضای فامیل خود (همسر، برادر و خواهر، فرزند، عمو و…) را بر دیگران ترجیح می‌دهد. بسیاری از رؤسای خودمختار می‌کوشند از طریق قرار دادن اعضای خانواده خود در پست‌های کلیدی سیاسی، اقتصادی و امنیتی، اقتدار خود را تثبیت کنند.

انواع و سطوح فساد

مطالعه فساد در جوامع مختلف نشانگر آن است که فساد بیشتر در دو سطح صورت می‌گیرد. سطح کلان و سطح خرد. فساد در سطح کلان، بیشتر به نخبگان سیاسی، مدیران عالی‌رتبه و مقامات ارشد دولت‌ها مربوط می‌شود. تعبیر دیگر از این سطح فساد، فساد «یقه‌سفیدان» است. به همین ترتیب، سطح خرد فساد که به فساد «یقه‌آبی‌ها» معروف است، عبارت است از مبادلات، معاملات و بده‌بستان‌های فاسدی که در سطح کارمندان رده‌پایین و در ارتباط مستقیم با ارباب رجوع صورت می‌گیرد.نقش عوامل سیاسی و کلان در ایجاد فساد اداری، بسیار مهم است. بسیاری بر این باورند که فساد، بیشتر در دستگاه دولت، هم در سطح کلان (بین مسئولان عالی‌رتبه) و هم در سطح خرد (بین کارمندان رده‌های پایین) مطرح می‌گردد. بدیهی است بدون کنترل فساد کلان، امکان کنترل فساد خرد وجود ندارد. فساد اداری در رده‌های میانی و پایین نظام اداری، تا حد زیادی به میزان فساد در بین رده‌های بالای نظام، یعنی سیاست‌گذاران و کارمندان عالی‌رتبه بستگی ‌دارد.وقتی بخشی از هیأت حاکمه فاسد باشد، برای دستیابی به درآمدهای فاسد، از یک‌سو به کمک مدیران میانی نیازمند است و از سوی دیگر ناچار است نهادهای حسابرسی و نظارتی، مانند مطبوعات، دستگاه‌های قضایی و سازمان‌های بازرسی را تضعیف کند (نصرتی، ۱۳۷۷، ص ۱۲۹). در یک محیط سیاسی فاسد، کارمندان رده‌های میانی که مرتکب فساد اداری می‌شوند، کمتر نگران کشف جرم و تنبیه‌اند؛ چون غالباً میان مسئولان رده‌بالا و مدیران میانی، نوعی تبانی برای چشم‌پوشی متقابل ایجاد می‌شود. همین امر، مبارزه با فساد را سخت می‌کند. بر اساس رویکرد مبتنی بر تئوری‌ محدودیت‌ها، گلو‌گاه فساد، فساد اداری در سطح مسئولان عالی‌رتبه است که باید به کنترل آن اولویت داده شود.

نظریه‌ها درباره پیامدهای فساد اداری

ادبیات علمی در زمینه فساد اداری، شاهد دو مکتب رقیب و متعارض در خصوص اثرات فساد بر کارایی و اثربخشی نظام اداری و توسعه اقتصادی است: مکتب کارآمدی (لف، بایلی، هانتینگتون و لوئی) و مکتب ناکارآمدی فساد.

۱. مکتب کارآمدی

مکتب کارآمدی فساد اداری، با تأکید بر ناکارآمدی قوانین و نهادها در کشورهای در حال توسعه، فساد اداری را روشی برای غلبه بر ناکارآمدی قوانین و مقررات می‌داند و معتقد است که فساد، نقش روغن را برای چرخ‌های خشک نظام بوروکراسی ایفا می‌کند، و رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری را تسهیل می‌نماید. بنابراین، طرف‌داران مکتب کارآمدی، فساد را هزینه کسب و کار می‌دانند که منفعت آن بیش از هزینه آن می‌باشد. به ‌هر روی، فساد از نظر اثرگذاری، خنثی نیست. ادعاهای زیادی هست مبنی بر اینکه فساد اداری، پدیده‌ای کاملاً بد و منفی نیست و آثار مثبت نیز دارد.

۲. مکتب ناکارآمدی

گرچه مکتب کارآمدی فساد، بر مبنای برخی استدلال‌های تئوریک ارائه شده است، اما نتایج پژوهش‌های بسیاری که در سال‌های اخیر در زمینه اثرات فساد اداری انجام شده، استدلال‌های مکتب کارآمدی فساد را با چالش مواجه کرده و بیانگر این حقیقت است که فساد، حرکت به سمت توسعه را کند می‌کند . افزون بر این، در دهه‌های اخیر شواهد فراوانی به‌دست آمده است که نشان می‌دهد فساد اداری، در تمام زمینه‌ها اثرات نامطلوبی را بر جای می‌گذارد. فساد، تأثیری منفی، زیان‌آور و محروم‌کننده بر سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، عملکرد نظام اداری، و کارایی و توسعه سیاسی کشورها دارد. استمرار و دوام فساد در یک کشور، به بروز مشکلات اقتصادی و بر باد رفتن منابع عمومی می‌انجامد؛ کارایی عملکرد دولت را کاهش می‌دهد؛ بر اخلاق عمومی در زمینه خدمات عمومی تأثیر منفی می‌گذارد؛ تلاش‌ها برای اصلاحات اداری و مقیاس‌های حسابرسی را با مشکل مواجه می‌سازد؛ و نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی را افزایش می‌دهد.
همچنین فساد اداری، بی‌ثباتی و توسعه‌نیافتگی سیاسی را افزایش می‌دهد. به‌طور خلاصه، فساد مانع رشد اقتصادی می‌شود؛ شور کارآفرینی را فرو می‌نشاند؛ باعث سوء‌استفاده از منابع کمیاب ملی می‌گردد؛ توانایی‌های اداری را ضعیف می‌سازد؛ به فروپاشی سیاسی کمک می‌کند؛ و ثبات، دموکراسی و انسجام ملی را از‌بن ویران می‌سازد.

عوامل کلیدی فساد اداری و راهکارهای مبارزه با آن

فساد اداری و هر نوع انحراف در رفتار اجتماعی و اداری، در تعامل سه عنصر اساسی اتفاق می‌افتد، گلوگاه‌ها و عوامل اصلی فساد در جامعه را نیز باید در بستر و زمینه این سه عنصر شناسایی کرد:

۱. حاکمان و دارندگان قدرت و نفوذ؛
۲. مردم و وضعیت فرهنگی، ارزشی و رفتاری حاکم بر جامعه؛
۳. سیستم حکومتی و اداری تنظیم‌کننده روابط میان دو عنصر پیش‌گفته.
در بعد حاکمان و دارندگان قدرت، عامل اصلی فساد، به استناد شواهد پژوهشی و مشاهدات عینی پژوهشگر، قدرت‌طلبی‌ بی‌حدوحصر زمامداران امور، و پاسخ‌گویی کم یا عدم‌ پاسخ‌گویی آنهاست. در بعد مردمی، خاموشی وجدان عمومی و فقدان مسئولیت اجتماعی را می‌توان منشأ اصلی فساد تلقی کرد. در بعد سیستمی و ساختاری نیز ابهام در قوانین، مقررات، رویه‌های اداری و فرایندها، و فقدان شفافیت، برجسته‌ترین عامل می‌باشند. معادله ساده زیر، رابطه فساد و عوامل تعیین‌کننده گلوگاهی آن را بیان می‌کند: فساد = (انحصار قدرت+ پنهان‌کاری) ـ (پاسخ‌گویی، شایسته‌سالاری، مسئولیت‌ اجتماعی و شفافیت) طبق این رابطه، فساد اداری با انحصار قدرت و پنهان‌کاری رابطه مثبت، و با پاسخ‌گویی، شایسته‌سالاری، مسئولیت اجتماعی و شفافیت‌گرایی رابطه منفی دارد. به این معنا که هرچه انحصار قدرت مأموران دولتی و پنهان‌کاری آنها در تصمیم‌گیری بیشتر شود، فساد بیشتر می‌شود. در مقابل، هرچه پاسخ‌گویی و مسئولیت اجتماعی در شهروندان افزون‌تر باشد و هرچه سیستم اداری، قوانین و روابط کاری کارکنان و مراجعان شفاف‌تر باشد، میزان فساد کمتر خواهد شد.
بنابراین، برای کاهش فساد در جامعه باید تلاش شود میزان انحصار قدرت در تولید و توزیع کالاها و خدمات کاهش یابد، از قدرت تصمیم‌گیرندگان کاسته شود و سیستم حسابرسی نیز بهبود پیدا کند. تا اینجا صورت‌‌مسئله روشن است. قضیه مهم این است که چگونه می‌توان به این ایده‌ها دست یافت؟ راهکارهای دستیابی به چنین مقصدی کدام‌اند؟ در ادامه، تلاش می‌کنیم نشان دهیم که با استفاده از آموزه‌های دینی و بر اساس ارزش‌های اسلامی، می‌توان راهکارهایی برای حل مشکلات یادشده و مبارزه با فساد اداری ارائه داد.
راهکارهای موردنظر برای مبارزه با فساد اداری را در سه بخش بر محور سه عنصر یادشده، دسته‌بندی و تدوین می‌کنیم. نکته قابل توجه اینکه برخی از راهکارها، کارکردی دوگانه دارند: یکی اینکه هم برای حاکمان و دارندگان قدرت و منصب سیاسی و اداری قابل استفاده است و هم برای مردم و ارباب رجوع؛ دیگر اینکه ممکن است راهکاری، هم در پیشگیری از فساد اداری نقش و تأثیر داشته باشد و هم بتوان از آن به‌عنوان راهی برای مبارزه با فساد استفاده کرد. نکته آخر اینکه راهکارهایی که ارائه می‌شوند، معطوف به عوامل گلوگاهی فساد اداری‌اند و در صورت وجود این عوامل در جامعه، این راهکارها می‌توانند بدون توجه به اینکه فساد در چه کشوری اتفاق افتاده باشد، قابل استفاده باشند.
الف) راهکارهای مربوط به حاکمان و صاحبان قدرت
راهکارهایی که در این بخش ارائه می‌شوند، در موارد دوم و سوم نیز قابل استفاده‌اند، زیرا تقسیم و بخش‌بندی حاضر، اعتباری، و نتیجه یک تحلیل و طبقه‌‌بندی ذهنی پژوهشگر است و حاکی از تقسیمی عقلی و منطقی که دایر بین نفی و اثبات است، نمی‌باشد.
۱. تقوا و خود کنترلی
خودکنترلی، به‌معنای نظارت و مواظبت فرد بر اعمال و رفتار خویش، و در نتیجه انجام دادن وظایف به‌نحو مطلوب و پرهیز از انحراف و تخلف شغلی و اداری است. خود کنترلی و نظارت بر اعمال و رفتار خود، جزو آموزه‌های اصیل اسلامی است . در ادبیات قرآنی، مسئله خود کنترلی با عنصر «تقوا» پیوندی ناگسستنی یافته است. به‌عبارت دیگر، بیان قرآنی و اسلامی خود کنترلی، در مفهوم ارزشی «تقوا» تجسم یافته است. این واژه، در اصل از ماده «وقایه» به‌‌معنای نگهداری یا خویشتن‌داری است. به تعبیر دیگر، نیروی کنترل درونی است که انسان را در برابر طغیان شهوات حفظ می‌کند. تقوا، از قدرت بازدارندگی و نیروی حرکتی پرتوانی برخوردار است که ماشین وجود انسان را از پرتگاه‌‌ها حفظ، و از سستی‌ها و خطاها باز می‌دارد. حقیقت تقوا همان احساس مسئولیت درونی است و تا این احساس نباشد، انسان به‌دنبال هیچ برنامه سازنده‌ای حرکت نمی‌کند. اما خمیر‌مایه چنین احساس مسئولیتی، دو چیز است: ۱. یاد خدا؛ یعنی توجه به مراقبت دائمی خداوند و حضور او در همه‌جا و همه حال؛

۲. توجه به معاد و دادگاه عدل خداوند

توجه به معاد و دادگاه عدل خداوند و نامه اعمالی که هیچ کار کوچک و بزرگی نیست، مگر آنکه در آن ثبت می‌شود. به همین دلیل، توجه به این دو اصل مبدأ و معاد، سرلوحه برنامه‌های تربیتی پیامبران و اولیای الهی قرار داشته و تأثیر آن در پاک‌سازی فرد و اجتماع، کاملاً چشمگیر است باید توجه داشت که تقوا دارای شاخه‌های گوناگونی است: تقوای مالی و اقتصادی؛ تقوای جنسی و اجتماعی؛ تقوای سیاسی؛ و… . آنچه در اینجا بیش‌تر موردنظر است، تقوای کاری است، که معادل خویشتن‌داری و خود کنترلی در کار است؛ یعنی کنترل خویش هنگام انجام دادن کار، و پرهیز از روابط سوء اجتماعی با دیگران. از آنجا که امام علی(ع) کارگزاران خود را به‌طور ویژه به رعایت تقوای فراوان سفارش می‌کند، می‌توان استنباط کرد که دیدگاه ایشان در اینجا بیشتر ناظر به تقوا و خود کنترلی در عرصه کار و کارگزاری است، و کارگزار موظف به خود کنترلی در همه کارها، به‌ویژه در امر حکومت و مدیریت است؛ اگر چه این سفارش‌ها، در شکلی دیگر، همه افراد و عرصه‌ها را فرا می‌گیرد.

تهیه و تنظیم:صیدمحمود بازگیری